2014年，中央政府發(fā)布了以“全面深化農(nóng)村改革”為主題的“一號文件”，預(yù)示著新一輪土地改革即將全面推廣?！叭恕亍睔v來是最核心、最根本的社會關(guān)系，牽一發(fā)而動全身，從古至今每一次調(diào)整都伴隨著巨大的社會變遷。這一次更會如此。

三十多年前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)生、推廣是為了解決中國的溫飽問題。如今，當(dāng)人們不再為溫飽而擔(dān)憂，這一制度的歷史作用逐漸消退。

當(dāng)大量青壯勞力涌入城市，農(nóng)村土地開始撂荒時，部分留守的農(nóng)民便開始自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地，集中耕種。

早在2001年，土地流轉(zhuǎn)已開始在民間自發(fā)進(jìn)行。一位老農(nóng)曾介紹道，收集土地耕種的初衷就是不忍看著大片的土地撂荒。

那時，土地轉(zhuǎn)入者須替原承包者交納“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，有些地區(qū)后者還要向前者收取一定費(fèi)用。2005年國家取消一切農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，種地的負(fù)擔(dān)沒有了，土地流入者轉(zhuǎn)而向流出者支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。自此，土地流轉(zhuǎn)開始大量出現(xiàn)。

隨著農(nóng)村土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)越來越多，中央政府開始推動新一輪土地改革。2008年，時任中共中央總書記的胡錦濤前往安徽小崗村考察時表示，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)年10月，十七屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。從那時起，土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿?，全國各地紛紛展開試點。

2008年，重慶、成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，組建了全國首個農(nóng)村土地交易所。同年，全國首家工商注冊農(nóng)地流轉(zhuǎn)合作社——山東棗莊徐莊鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社掛牌運(yùn)行。浙江嘉興作為全國試點地區(qū)展開“兩分兩換”(以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障)的嘗試……

轉(zhuǎn)眼間，五年過去了。2013年的中央一號文件中首次提出，“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”。翻閱近些年的一號文件，這是中央政府首次鼓勵土地流轉(zhuǎn)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)變革，預(yù)示著三十年后新一輪全國范圍內(nèi)的土地改革即將全面啟動。

然而，與三十多年前相比，如今新一輪土改的社會背景、目標(biāo)任務(wù)、復(fù)雜程度完全不可同日而語。

三十多年前，中國剛剛結(jié)束了文革，在不變革就有餓死之虞的背景下，土改成了舉國上下迫切需求;如今，農(nóng)民溫飽問題已解決，社會需求呈現(xiàn)出多元化的趨勢，全國試點區(qū)均遭遇到因部分農(nóng)戶拒絕而無法流轉(zhuǎn)到連片土地的難題。

如果說前一輪改革承擔(dān)的任務(wù)較為單純——解決基本的溫飽問題;如今土地變革則要面對一系列“難啃的硬骨頭”。眼下，中國改革就像在改建一座年久失修的老宅，土地改革正如同這座老宅的地基，牽一發(fā)而動全身。

首先，土地改革迫切要解決三農(nóng)自身的問題，實現(xiàn)農(nóng)民富裕化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、現(xiàn)代化?？啥嗟赝顿Y案例卻表明，投入大、效益低、周期長等特點使得農(nóng)業(yè)投資咋看表面風(fēng)光、實則風(fēng)險內(nèi)藏。甚至小崗村4300畝地流轉(zhuǎn)集中已近一年，至今未招到投資者。

同時，作為城鎮(zhèn)化的起點，政府希望借土改消弭多年積累的城鄉(xiāng)二元差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的平衡發(fā)展。正如嘉興市一位有著多年農(nóng)業(yè)工作經(jīng)驗的官員所說，嘉興探索土地改革已有5年，淺層問題基本解決，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，難免就要觸及敏感區(qū)域。

如1998年中央政府承諾，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30年不變，如今還剩一半期限。土地流轉(zhuǎn)集中必然吸引社會資本，投資者對于土地承包到期的顧慮將越來越大。此外，農(nóng)民搬入城鎮(zhèn)后將宅基地置換為樓房，城鄉(xiāng)一體化的同時，房產(chǎn)屬性、買賣、價值能否劃一等，都是棘手而又必須面對的難題。

土地改革看似只關(guān)乎三農(nóng)問題，可土地集中耕種后，人力就會進(jìn)一步從土地中釋放出來，就會沖擊著城鄉(xiāng)間就業(yè)、戶籍、住房、教育、社保、醫(yī)療等一系列現(xiàn)行雙軌制政策。

全國人大代表、國家緩控釋肥工程技術(shù)研究中心主任萬連步指出，政府不能只把眼睛盯著土改本身，還要未雨綢繆改革后農(nóng)民就業(yè)安置、醫(yī)療社保等一系列保障問題。他認(rèn)為，對農(nóng)民的教育培訓(xùn)最為關(guān)鍵。留守農(nóng)民需要適應(yīng)新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，進(jìn)城農(nóng)民需要掌握一技之長、適應(yīng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)用工需求。培育新型職業(yè)農(nóng)民是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

2013年11月，安徽省恰在十八屆三中全會閉幕的當(dāng)天出臺了一系列土改新政。正如一位參與政策制定的安徽官員所說，如果說上一輪僅靠一項制度的調(diào)整就能釋放出巨大的生產(chǎn)力，如今中國土地改革需要的是系統(tǒng)性、多層面的探索與試點，需要經(jīng)歷長時間攻堅克難才可能功成。

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全面推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重，這是歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，既管當(dāng)前，也管長遠(yuǎn)，是長期指導(dǎo)思想。農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國的長遠(yuǎn)發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，底線是嚴(yán)守18億畝耕地紅線。要堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持發(fā)展多種形式新型農(nóng)民合作組織和多層次的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，逐步構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，始終注重保護(hù)法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，調(diào)動農(nóng)民積極性。

——《2013政府工作報告》

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報第10版 作者：種昂日期：2014年3月3日